19.02.2018 | Ausgabe 01-02/2018

Wettbewerb und Qualität in der bundesdeutschen Bauwirtschaft

Mindest- und Höchstsätze der HOAI

Bild: steschum/fotolia

Die Sicherung von Wettbewerb und Qualität sind wesentliche Bestandteile bei der Vergabe von Bauleistungen in der Bundesrepublik Deutschland. Dabei stehen verschiedene Gesetzesgrundlagen (VOB/VOL/VGV/HOAI) nebeneinander, die aufeinander abgestimmt sind, miteinander interagieren und in der Bundesrepublik Deutschland hervorragend funktionieren.

In keinem anderen europäischen Staat gibt es eine so regional ausgeprägte und vielfältige Unternehmensstruktur wie in der Bauwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland. Dabei ist gerade die regionale Materialbearbeitung und -verwertung auch im Zusammenhang mit Nachhaltigkeit ein wichtiger Faktor. Diese Unternehmensstruktur ist dabei sehr offen für Marktteilnehmer aus anderen europäischen Mitgliedsländern, sei es im Sektor der ausführenden Unternehmen oder im Architekten- und Ingenieurbereich. Das Leitprinzip des deutschen Vergabewesens ist die Trennung von Planung und Ausführung. Die Wurzeln dieser Vergabesystematik reichen bis in die 80er-Jahre des 19. Jahrhunderts zurück und gehören zum wirtschaftskulturellen Erbe unseres Staats. Dabei war es den Erschaffern dieses Prinzips wichtig, dass die Planung und die Vergabe für Bauleistungen eines Gebäudes unabhängig von den Lieferinteressen von Bauproduktherstellern oder am Bau agierender Unternehmen stattfinden – und zwar ausschließlich zum Vorteil des Auftraggebers.
Somit werden wettbewerbsrechtliche Grundsätze für die Bauwirtschaft gesichert und garantieren einen fairen Wettbewerb unter marktwirtschaftlichen Prinzipien. Die Folge dieser Art des Wettbewerbs ist ein wesentlicher Bestandteil des Verbraucherschutzes. Für die Entwicklung eines Markts gibt es verschiedene Grundlagen. Eine wesentliche Grundlage ist das Vorhandensein einer ausreichenden Zahl von wirtschaftlich eigenständigen und voneinander unabhängigen Marktteilnehmern. 

KMU sichern Wettbewerb, Qualität und Klimaschutz

Die deutsche Bauwirtschaft besteht aus einer Vielzahl von unabhängigen Unternehmen kleinerer und mittlerer Größe (KMU). Dieses große Angebot an Marktteilnehmern sorgt für einen erheblichen Wettbewerbsdruck, bei dem Baukonzerne nur bei sehr großen Bauprojekten überhaupt eine Rolle spielen. Diese Wettbewerbssituation beschränkt sich nicht nur auf die Vergabe öffentlicher Aufträge, bei denen die unabhängige Vergabe von Steuergeldern gesichert werden muss, sondern erstreckt sich auch auf privatwirtschaftliche Aufträge, deren wirtschaftliches Volumen um ein vielfaches höher liegt als bei den öffentlichen Auftraggebern. Über 80 % aller Bauaufträge in der Bundesrepublik Deutschland fallen in den nicht öffentlichen Vergabebereich. Aus dieser Situation und der hohen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Bauwirtschaft heraus ergibt sich eine prosperierende Lage, vor allem auch für die kleineren und mittleren Unternehmen im Bauhandwerk. Diese bilden eine wesentliche Säule des deutschen Mittelstands und sie garantieren die Ausbildung junger Menschen auf einem international anerkannten, hohen fachlichen Niveau. Das Bauhandwerk genießt einen qualitativ hervorragenden Ruf. Es stellt sich zudem den Herausforderungen des baulichen Klimaschutzes an die ausführenden Akteure.

Das deutsche Bauhandwerk ist gerade wegen seiner Regionalität und Kleinteiligkeit äußerst widerstandsfähig und robust. Regelmäßig setzt es sich im Wettbewerb gegen Unternehmen der Bauindustrie durch, deren Organisation konzernartig aufgebaut ist. Weiterhin ist diese kleinteilige Struktur ein Bestandteil gelebter Demokratie in der Ökonomie, da viele Menschen und Unternehmen am Wirtschaftsprozess und an geschäftlichen Zusammenhängen beteiligt werden.
Gerade angesichts der bevorstehenden Anforderungen im Bereich des baulichen Klimaschutzes wird es auf eine leistungsfähige und vielfältige Bauwirtschaft in der europäischen Union ankommen. Neben den großen Bauaufgaben gibt es insbesondere im Bereich der energetischen Gebäudesanierung eine Vielzahl kleiner Projekte, deren Bearbeitung strukturell gelöst werden muss. Dafür sind kleinere und mittlere Unternehmen prädestiniert. Die vielfältigen Unternehmensstrukturen in der Bundesrepublik Deutschland dürfen nicht dadurch gefährdet werden, dass man mit dem Wegfall eines angemessenen Vergütungsrahmens wesentliche Akteure (Architekten/Ingenieure) aus dem Spiel nimmt. 

Vergütungsrahmen der HOAI als Garant für fairen Wettbewerb

Die Vorbereitung eines unabhängigen Preiswettbewerbs in der Bauwirtschaft beginnt bereits in der Planung der Bauprojekte. Dabei haben Ingenieure und Architekten eine besonders herausragende Stellung. Sie bereiten diesen Wettbewerb vor und erstellen von Lieferinteressen unabhängige Leistungsverzeichnisse, die überhaupt erst eine Vergleichbarkeit der Angebote der Marktteilnehmer auf einer einheitlichen Grundlage ermöglichen. Auf Basis dieser Leistungsverzeichnisse geben die Unternehmen ein Angebot ab. Die Ergebnisse dieser Angebote werden von den Ingenieuren/Architekten ausgewertet und technisch und wirtschaftlich beurteilt. Daraufhin wird ein Vergabevorschlag erstellt, der den annehmbarsten Bieter definiert, dessen Beauftragung an den Auftraggeber empfohlen wird.
Ingenieure und Architekten sind ein systemimmanenter, unverzichtbarer Bestandteil des deutschen Vergabewesens im Baubereich und sichern mit ihrer Arbeit die unabhängige Vergabe von Bauleistungen. Dieses System funktioniert nur dann, wenn eine wirtschaftlich unabhängige Grundlage jenseits der am Bau agierenden Unternehmen garantiert ist. Dazu sind für die Vergütung der Planer die etablierten Mindest- und Höchstsätze der HOAI ein bewährtes und verlässliches Instrument, welches nachweislich Wettbewerb und damit auch Verbraucherschutz sichert. Durch den Entfall der Verbindlichkeit der Mindest- und Höchstsätze wäre das ganze in sich funktionierende Vergabesystem nicht mehr stimmig. Es bestünde die Gefahr der versuchten Einflussnahme durch Bauindustrie und Herstellerunternehmen auf die Vergabe von Bauleistungen: Das setzt die Unabhängigkeit der Vergabe aufs Spiel. 

Besondere Stellung der Ingenieure und Architekten

Eine weitere Besonderheit im deutschen Bauwesen ist die unabhängige Stellung von Beratenden Ingenieuren und Architekten, die als Sachwalter für ihre Auftraggeber agieren. Diese Verpflichtung zur Unabhängigkeit erwächst aus der vorher beschriebenen Trennung von Planung und Ausführung. Neben den bekannten Aufgaben dieser Berufe, wie der Sicherung von Baukunst und Gebäudestandfestigkeit, erfüllen diese Professionen in Deutschland eine Vielzahl weiterer Aufgaben, die den Verbraucherschutz garantieren und eine besondere Loyalität gegenüber dem Auftraggeber erfordern.
Das zu schützende Hauptinteresse liegt auf der von Lieferanteninteressen unabhängigen Errichtung eines Gebäudes unter Wahrung und Sicherung eines fairen Wettbewerbs. Um dieses besondere Verhältnis zwischen Auftraggeber und Planer im Sinn eines hervorragenden Verbraucherschutzes zu gewährleisten, ist die Vergütung innerhalb der Mindest- und Höchstsätze der HOAI eine wesentliche Voraussetzung. Damit wird die wirtschaftliche Unabhängigkeit der genannten Professionen gewährleistet, da diese Sätze auf der vorgegebenen Grundlage eine wirtschaftlich auskömmliche Basis bilden. Die Sätze der HOAI werden seit Jahren vom Gesetzgeber mit allen Akteuren fortgeschrieben. Dem deutschen Beratenden Ingenieur oder dem Architekten ist es als Sachwalter seines Auftraggebers aufs Strengste untersagt, Provisionen von Lieferanten oder Bauprodukteherstellern anzunehmen. Damit wird der besonderen Stellung gegenüber dem Auftraggeber Rechnung getragen und die notwendige Unabhängigkeit abgesichert. Korrumpierbarkeit ist zum einen ein wesentlicher Ausschlussgrund aus der Berufskammer und zum anderen auch ein beruflich besonders verachtenswertes Fehlverhalten.
Die besondere Stellung der Architekten/Ingenieure gegenüber ihrem Auftraggeber hat durch die Verantwortung und Rechtsprechung zu einer besonderen Haftung geführt. Durch die „Sachwalterstellung“ gegenüber dem Auftraggeber hat der Bundesgerichtshof (BGH) in den vergangenen Jahrzehnten eine besondere Sorgfaltspflicht formuliert, deren Haftung über die eines Dienstleisters oder Werkleistenden deutlich hinausgeht. Daneben sorgt die gesamtschuldnerische Haftung dafür, dass ein Ingenieur oder Architekt auch bei einem sehr geringen Verschulden (hier reicht eine Verschuldensquote von 1 %!) zur Haftung für den Gesamtschaden, also zu 100 %, herangezogen werden kann. Da von dieser Regelung oft Gebrauch gemacht wird, ist die Versicherungsprämie der Architekten und Ingenieure entsprechend hoch. Diese Prämie richtet sich nach den Sätzen der HOAI. Eine Unterschreitung der Mindestsätze führt dazu, dass der Versicherungsschutz gemäß den Bedingungen der Versicherer entfallen kann. Ein Wegfall der Haftpflichtversicherung der Ingenieure und Architekten wäre im Übrigen eine deutliche Einbuße für den Verbraucherschutz. Am Beispiel der Sachwalterstellung sowie der daraus resultierenden Haftung und Haftpflichtversicherung zeigt sich deutlich, wie eng die Sachverhalte miteinander verknüpft sind und der Vergütungsrahmen der HOAI bis in den Haftpflichtversicherungsbereich hineinwirkt.
Die Vergütungsfrage kann also nicht losgelöst von der besonderen Stellung des Ingenieurs/Architekten, der Haftung und Verantwortung sowie weiteren Zusammenhängen betrachtet werden. So hat der Gesetzgeber zusätzlich im Ermächtigungsgesetz zur HOAI die besondere Stellung des Sachwalters noch einmal herausgestellt. Das sogenannte Kopplungsverbot regelt dort, dass ein Grundstück immer frei von der Verpflichtung veräußert werden muss, einen bestimmten Planer zu beauftragen. Damit wird der besonderen Vertrauensstellung Rechnung getragen.
Auch im Bereich der verwendeten Bauprodukte definiert die ausschreibende Stelle (Architekt/Ingenieur) ausschließlich die Qualität  und die Beschaffenheit des Produkts. Somit können alle Fabrikate zur Verwendung kommen, welche die Anforderungen erfüllen. Diese Vorgehensweise garantiert eine Vielfalt bei Baustoffen und Bauprodukten, sie unterstützt den Wettbewerb, die Innovationsoffenheit und die Weiterentwicklung des Bausektors.

Sicherung der kleinteiligen und regionalen Struktur in der Bauwirtschaft

Die Abwägung für oder gegen einen verbindlichen Honorarrahmen der HOAI geht mit der Frage einher, welche wirtschaftlichen Strukturen man für die gesamte Bauwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland und dem europäischen Binnenmarkt schaffen möchte.
Will man die jetzt vorhandene Struktur von KMU in Deutschland erhalten, dann ist das Weiterbestehen einer verbindlichen HOAI eine zwingende Voraussetzung. Diese sichert eine vergleichbare Vergabe und somit den Fortbestand der regionalen, kleinteiligen Struktur. Die Abschaffung verbindlicher HOAI-Mindest- und Höchstsätze fördert unweigerlich einen Konzentrationsprozess, der insbesondere der Herstellerindustrie und den Konzernen zugute kommt. Diese Prozesse ließen sich in den vergangenen Jahren bereits in anderen Ländern beobachten. Gleichzeitig geht ein solcher Prozess unweigerlich mit dem Verlust an Know-how sowie dem Verlust damit verbundener Strukturen einher (Ausbildung, etc.).
Das Handeln der europäischen Union (zur Verbindlichkeit des Vergütungsrahmens der HOAI) erscheint insgesamt widersprüchlich und wirft somit die Frage auf, ob die Überlegung eher politisch motiviert ist. Zum einen werden berechtigterweise durch verschiedene Programme kleine und mittlere sowie regional tätige Unternehmen gefördert. Das ist ein vielfach formuliertes politisches Ziel der Union und des europäischen Parlaments. Auf der anderen Seite werden viele Unternehmen im Bereich der Architektur, des Ingenieurwesens und in Folge auch des Bauhandwerks durch die Abschaffung des Vergütungsrahmens der HOAI in ihrer Existenz bedroht. Damit verfolgt die Kommission im Kern rein neoliberale Absichten und zerstört die bauwirtschaftliche Struktur in Deutschland. Für den Verbraucher- und Klimaschutz sowie die Qualitätswahrung wäre das ein essentieller Verlust.

Volkswirtschaftliche Relevanz

Schlussendlich stellt sich die volkswirtschaft­liche Frage, ob durch die sukzessive Reduktion von Marktteilnehmern, die durch den Wegfall des Preisrahmens der HOAI und die vorher geschilderten Konsequenzen unweigerlich erfolgen würde, der Preis für Bauleistungen nicht unnötig erhöht wird. Am Ende muss ein höherer Preis durch den Verbraucher und auch den europäischen Steuerzahler bezahlt werden. Von dieser Entwicklung würden insbesondere Branchenriesen oder Konzerne profitieren.
Gibt es in einem Wirtschaftssystem viele voneinander unabhängige Marktteilnehmer, dann ist eine vielfältige und dynamische Marktwirtschaft möglich. Wird die Anzahl der Markteilnehmer durch Konzentrationsprozesse reduziert, dann verliert der Markt an Dynamik und wandelt sich in ein System dirigistischer Preisvorgaben.
Damit ein System funktioniert, sind immer auch Regeln und Vorgaben notwendig. Die HOAI ist eine solche Vorgabe, um Marktwirtschaft im Baubereich mit der jetzt in der Bundesrepublik Deutschland vorhandenen Struktur zu ermöglichen.
Innerhalb der Honorarordnung findet allerdings ein dynamischer Preiswettbewerb statt, wie es durch eine Vielzahl von Vergabeverfahren für Planungsaufgaben dokumentiert wird. Die Besonderheit der HOAI ist jedoch, dass trotz des möglichen Preiswettbewerbs innerhalb der Mindest- und Höchstsätze eine Auskömmlichkeit der Vergütung und somit die Unabhängigkeit der Planer gewahrt bleibt.Der binnennationale deutsche Baumarkt bleibt trotz Honorarordnung für Markteilnehmer aller europäischen Mitgliedsstaaten offen, jedes zugelassene Unternehmen kann sich ohne Restriktionen am innerdeutschen Wettbewerb beteiligen. 


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